全国人大代表周燕芳：探索建立新就业群体专项年金，扩大商业养老金试点范围

（原标题：全国人大代表周燕芳：探索建立新就业群体专项年金，扩大商业养老金试点范围）

灵活就业和新就业形态人员的基本养老保险覆盖率低，是我国养老保险体系面临的突出问题之一。

今年全国两会期间，全国人大代表、中国太保战略研究中心（ESG办公室）主任周燕芳就大力发展二三支柱养老保险、完善灵活就业人群养老保障提出建议。

她表示，灵活就业和新就业形态人员在对经济社会发展作出巨大贡献的同时，养老保险“漏保”“断保”问题日益突出，既影响该群体养老风险应对和养老保险制度的长期稳健运行，更影响共同富裕目标实现。为此，建议探索建立新就业群体专项年金、推行EET与TEE并行的个人养老金税优模式，并扩大商业养老金试点范围。

总体参保率仅约50%

随着产业结构调整和数字经济发展，灵活就业和新就业形态已成为我国劳动者就业增收的重要渠道。据测算，我国灵活就业人员规模已超过2亿人，新就业形态人员超8400万人。

根据相关调查和研究，我国灵活就业和新就业形态人员参加基本养老保险的总体参保率在50%左右，其中七成以上参加城乡居民养老保险。

周燕芳表示，灵活就业和新就业形态人群缺少有效应对养老风险的制度化工具，主要有三方面原因：

政策层面上，传统养老保障制度设计难以适应新就业形态用工关系。现行的城镇职工基本养老保险制度是基于稳定就业模式和明确雇佣劳动关系之上的，而平台经济的兴起推动劳动力市场就业形式趋于灵活化、劳动关系趋于模糊化、工作转换趋于高频化，使得雇主责任难以界定，导致大量新就业形态人员不符合原有制度条件，难以加入城镇职工养老保险，进而影响到以参加基本养老保险为前提的二三支柱养老金发挥作用。

企业层面上，在市场竞争压力下规避职工保险责任。企业以盈利为核心目标，具有压降经营管理成本的内在动力。大量平台企业通过承揽协议、服务外包协议、挂靠协议等方式，规避对劳动者的正式雇佣关系认定，减轻基本养老保险缴费负担，以降低企业人力成本。

个人层面上，因成本较高而不愿加入职工养老保险。灵活就业和新就业形态人群普遍存在因缴费成本较高而不愿加入职工养老保险的痛点问题。若以个人形式参加职工基本养老保险，需个人根据缴费相应基数缴纳20%的费用。“由于这一群体普遍存在收入不稳定、雇主不确定、职业流动性强等特点，半数以上人员月收入达不到缴费标准，按此标准缴费对其当前日常支出造成较大压力。”周燕芳指出，城镇职工基本养老保险有连续15年的缴费规定，难以匹配其就业生活流动性大的需求，因便携性不足而导致参加意愿不强。

探索建立专项年金

针对上述难题，周燕芳建议，在目前基本养老保险制度框架下，结合二三支柱，探索发展更加灵活、便利的年金保障措施，加强对灵活就业和新就业形态人员的养老保障，并在新就业形态分布广泛、补充养老保险发展成熟的超大型城市（如上海）率先试点。

她提出，要探索建立确定缴费、无需统筹、便于携带的新就业群体专项年金。采用DC（缴费确定型）模式，个人账户完全积累，缴费标准与待遇水平直接挂钩，透明可预期；无需统筹账户缴费，个人缴费、平台企业缴费和政府补贴直接进入个人账户；打破户籍和地域限制，账户随人走，无论跨平台流动还是跨地区转移，账户权益持续保留，解决灵活就业和新就业形态人员高频流动带来的权益累计中断难题。

“此专项年金前期可以平台就业人群为主，主要是网约车司机、快递员、外卖员等，后续向网络主播、网络作家、自媒体人员、自雇人员等其他人员拓展，逐步形成覆盖高、中、低不同收入新就业形态人员的养老保障计划。”周燕芳说。

具体而言，在参加机制上，将参加城镇职工或城乡居民基本养老保险作为前置条件；平台企业可经一定的决策程序通过年金方案，对注册从业人员实施“默认加入、自由退出”模式提升参保率。在筹资机制上，构建“政府、企业、个人”三方共担机制。针对平台就业人员，探索建立“按单计提”机制，从平台服务费中提取一定比例作为企业缴费支持；政府可对低收入个人给予适度配比补贴。在运营领取上，鼓励年金受托机构研发适应平台就业人员的集合计划产品。依托企业年金集合计划简化管理，并优化领取条件，允许在个人或家庭出现重大急难情况下领取年金，提高领取的便利性。

丰富个人养老金税优模式

当前，我国个人养老金执行EET税优模式，即缴费环节税前扣除、投资环节免税、领取环节按3%税率计征个人所得税。

在周燕芳看来，该模式对收入达到个税起征点的人群具有正向激励作用，但对于广大收入未达到个税起征点、无个税可抵扣需求的灵活就业和新就业形态人员而言，参与EET模式的个人养老金，会在领取环节额外承担3%的个税，形成逆向激励，抑制该群体的参与意愿。

因此，她建议，在现有EET模式基础上，新增TEE税优模式。TEE模式即缴费环节使用税后收入缴费、投资环节免税、领取环节全额免税，进一步适配收入未达个税起征点、缴费能力较弱的灵活就业和新就业形态人员需求，避免领取环节的额外税负，降低制度参与门槛。

同时，允许参保人根据自身收入水平、纳税情况自主选择税优模式，有利于实现个人养老金制度个税优惠对不同收入层级群体的全覆盖，全面提升灵活就业和新就业形态人员的参与意愿。

扩大商业养老金试点

作为第三支柱养老保险的组成部分，商业养老金业务自2023年1月1日起，在北京、上海、江苏、浙江等10个省（市）开展试点。参与试点的有四家养老保险公司，分别是人保养老、国寿养老、太平养老和国民养老。

“商业养老金是兼具强养老保障与普惠金融属性的养老金融产品，具有灵活缴费、保值增值、灵活领取的核心优势。该优势高度契合灵活就业和新就业形态人员的养老需求。”周燕芳分析说。

具体来看，商业养老金支持灵活设置缴费金额、缴费频次，可适配其收入波动大、缴费能力不稳定的特点；通过专业机构长期稳健投资实现养老资金保值增值，兼顾资金安全性与长期收益性；可根据个人生命周期需求定制灵活的领取方案，同时支持应急支取，兼顾长期养老储备与短期资金使用需求。

因此，周燕芳建议，加快推动商业养老金业务试点扩容。从当前的四家机构，向更多具备资质的养老保险、养老金融资产管理以及人寿保险机构推广试点；扩大试点地区范围，从10个试点省市向全国更多灵活就业和新就业形态人员增长较快的地区推广。同时，充分发挥各类保险机构线下网点广、服务渠道多、基层触达能力强的优势，下沉服务重心，为更广大的灵活就业、新就业形态群体提供便捷可及、适配性强的养老保障服务。

记者了解到，金融监管总局已于2024年10月印发《关于大力发展商业保险年金有关事项的通知》，提出进一步扩大商业养老金业务试点。按照“成熟一家，开展一家”的原则，支持更多符合条件的养老保险公司参与商业养老金业务。在总结试点经验基础上，延长试点期限，扩大试点区域。

目前，已有多家养老保险公司表示出对商业养老金业务的重视。国寿养老在2025年工作会议中强调，要推动商业养老金业务跨越发展。未获首批试点的养老保险公司中，泰康养老等也明确表示，正在筹备商业养老金业务。