郑功成：构建多层次养老保险体系，要尽快增强政策的精准性

（原标题：郑功成：构建多层次养老保险体系，要尽快增强政策的精准性）

10月20日下午，2026金融街论坛年会“长寿时代的养老保障新格局”平行论坛在北京举办。中国社会保障学会会长、全国人大常委会委员、社会建设委员会委员、民盟中央副主席郑功成出席并发表主旨演讲。

郑功成指出，我国已进入长寿时代，60岁以上人口达3.2亿，领取基本养老金的人数达3.4亿，建成的是“超级养老金体系”。但各家机构尚未真正抓住养老金融的大发展机遇——适销对路的养老金融产品还不够丰富，居高不下的居民储蓄率尚未转化为有效的养老保障消费。

“理念优于制度，制度优于技术。”郑功成强调，发展养老金融，尤其是第三支柱，必须正确认识其本质属性——它是金融市场的适老产品及相关服务，必须遵循市场法则和金融规律，以自由交易、等价交换为基本原则。

养老金融产品需要真正回归市场本位

针对当前养老金融发展中政策与市场的关系，郑功成给出了一个明确的判断：财税支持是养老金融发展的“锦上添花”之举，但并不是前提条件。

“不能把市场和政府政策本末倒置。”郑功成表示，养老金融产品需要真正回归市场本位，充分发挥市场主体的主动性、积极性、创新性。

这一判断直接指向当前第三支柱发展中的结构性矛盾。郑功成将其概括为“有能力者对养老金融产品需求不足，有需要的人又能力不足”——高收入群体对税优型养老金融产品的参与意愿有限，而真正需要保障的中低收入群体，却因缺乏足够的经济能力而难以进入第三支柱。

更值得关注的是，郑功成对税优政策的公平性进行了反思。“如果税收优惠只对高收入者有利，实质上是财政补贴了高收入者，只能解决部分人的需求问题，结果还可能会拉大社会差距，引发社会不公。”

他建议，在采取税收政策的同时，应配套补贴性措施，利用财政调优、用人单位参与、用工平台参与、激励经济分担责任等多种举措，“真正有真金白银地来支持低收入者参加多层次养老保险制度安排，并通过这种制度安排来实现社会共享”。

基本养老保险“保基本”是发展第三支柱的前提

郑功成在演讲中提出了一个被行业长期回避的问题：基本养老保险制度尚未完成“保基本”的定型，这构成了第三支柱发展的前置约束。

“基本养老保险制度作为国家层级的公共养老金制度，这一公共品必须追求全覆盖、保基本、促公平、可持续。我们目前已经做到了全覆盖——10.8亿人参加基本养老保险，3.4亿人按月领取养老金，堪称全球仅有的超级养老金制度安排。但保基本还没有做到。”

他进一步拆解了“保基本尚未做到”的具体表现：“不同门类之间、同一门类在不同地区之间，基本养老金待遇差距偏大。”这种公平性的不足，导致多层次养老保险发展失衡，进而导致整个养老保险制度的可持续性也在弱化。

“这种局面也需要尽快地通过更有力度的制度优化措施来改变。当务之急应当尽快促使基本养老保险制度优化定型，我觉得这是发展养老保险整个大的养老金融的前提条件。”郑功成表示。

“大协同”框架：政府、政策与市场各归其位

在郑功成看来，构建多层次养老保险体系需要以“宏观思维和系统观”来统领。他提出，协同观的核心，“是将政府主导的养老保险、政策支持的养老保险、市场主导的养老保险，不同层次的养老保险作为一个大协同来通盘考虑”。

“在目标明确、功能定位准确并统筹平衡的原则下，各行其道、各守其规、各展其长、各尽其责、各得其所。”郑功成强调，要避免目标模糊、路径交织、秩序混乱，导致出现结果不理想的局面。

郑功成认为，这一框架的核心逻辑是——市场应该多做锦上添花的事情，公共政策必须优先打造协同生态，只有基本养老保险制度补低扶弱，在整个多层次养老保险制度的建构与发展中间才能实现共建共赢。

对于多层次养老保险体系的未来，郑功成给出了四点信心来源：一是中国的人口规模巨大，人口老龄化进程加速，老年人口的规模在持续壮大，这也意味着对养老保险及养老金融的需求会持续高涨。二是中国的国民经济持续发展且高质量发展成为主旋律，社会财富的积累日益丰厚。三是投资于人的宏观政策加上共同富裕的追求目标，必然要具体落实到包括养老保险各个层次的制度安排等各个方面。四是让老年人能合理分享国家改革发展的成果已经成为全民的共识。

“在我国发展多层次养老保险，持续壮大养老金融市场，我觉得已经具备相应的外部条件，我们现在需要的是政策要更加精准引导，市场主体要继续发力，然后也要培养我们的民众利用金融工具和保险工具，来确保自己能够享有更高质量的晚年生活。”郑功成表示：“我国的养老保险与养老金融也必定步入到大发展的新境界。”